graduate student from 01.01.2022 to 01.01.2025
Krasnogorsk, Moscow, Russian Federation
VAK Russia 12.00.02
VAK Russia 12.00.10
VAK Russia 12.00.12
VAK Russia 12.00.14
UDC 342.9
UDC 342.922
CSCSTI 10.07
Russian Library and Bibliographic Classification 60
the article considers the legal grounds of administrative responsibility for violation of the rules of entrepreneurial activity in the sphere of housing and communal services, analyzes the regulatory framework and judicial practice on this issue. Problematic aspects in the legislation regulating entrepreneurial activity in the sphere of housing and communal services are revealed.
administrative responsibility, entrepreneurial activity, sphere of housing and communal services, legal system, principle of legality and justice, common property, subjects of offenses, sanctions
В законодательных актах не содержится чёткого определения понятия «административная ответственность». По мнению автора, это упущение в правовой системе России, касающейся административных правонарушений. Из-за отсутствия универсального понимания термина «административная ответственность» возникают сложности с осмыслением этого правового института в целом.
Подобная точка зрения находит отражение в положениях Концепции нового КоАП РФ, где предлагается разъяснение данного понятия и его отличие от других видов юридической ответственности.
В административном праве отмечается, что административная ответственность имеет общие черты, которые свойственны юридической ответственности в целом.
Во-первых, с точки зрения принципов законности и справедливости, административная ответственность представляет собой правовое принуждение. Это значит, что она применяется только в рамках закона и не может быть использована произвольно.
Во-вторых, административная ответственность является государственным принуждением. Государство использует её как инструмент воздействия на лиц, совершивших правонарушение. Она влечёт за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, таких как лишение или ограничение определённых прав и свобод.
В-третьих, меры административной ответственности направлены на защиту правопорядка, воспитание лица, совершившего административное правонарушение, и предупреждение совершения правонарушений другими лицами.
В некоторых случаях допускаемые субъектами предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ нарушения обязательных требований, образующие объективную сторону соответствующих административных правонарушений, создают угрозу возникновения вредных последствий, в частности причинения вреда здоровью и имуществу граждан, проживающих в многоквартирных домах, общему имуществу в таких домах.
Так, при рассмотрении Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом дела А53-9943/2020 было установлено, что управляющая организация не обеспечила надлежащее исправное состояние общедомового имущества (лифтов), чем была не исполнена обязанность по договору управления о надлежащем содержании общедомового имущества. Суд признал, что в данном случае допущенные заявителем нарушения создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, проживающих либо находящихся в спорном многоквартирном доме [1].
При рассмотрении аналогичного спора арбитражный суд пришел к выводу о том, что управляющей организацией «не были приняты срочные меры по обеспечению безопасности людей (не проведены работы по ограждению территории в границе расположения снежно-ледяных образований (сосулек))». Суд признал, что, учитывая «возможное падение снежно-ледяных образований (сосулек) и нанесение травм различной степени тяжести, снежно-ледяные образования (сосульки) влекут угрозу жизни и здоровью граждан, случайнооказавшихся в опасном месте» [2].
Управляющая организация признана виновной в совершении административного правонарушения, описанного в статье 14.1.3 КоАП РФ. Суд решил, что организация не выполнила обязанность по очистке крыши многоквартирного дома от снега. Из-за этого на крыше образовалась большая снежная глыба, которая упала на автомобиль, принадлежащий жительнице этого дома [3].
В соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, описанной в Обзоре практики судебного разбирательства по спорам о защите прав потребителей, связанным с реализацией товаров и услуг, ущерб, возникший из-за ненадлежащего исполнения услуг управляющей компанией многоквартирного дома, подлежит компенсации в соответствии с требованиями Закона о защите прав потребителей [4]. Таким образом, житель квартиры в многоквартирном доме, управление которой осуществляет специализированная организация, обратился в суд с иском о возмещении ущерба, возникшего из-за затопления его квартиры.
Суд пришел к выводу, что из-за неправильного выполнения обязанностей по обслуживанию многоквартирного дома ответчиком произошел прорыв трубы горячей воды, что привело к затоплению квартиры истца и нанесению ущерба его имуществу.
Рассматриваемые административные правонарушения квалифицируются с учетом указанных признаков в соответствующей норме. Например, зимний период выделяется как основа для определения времени совершения административных правонарушений в главе 4 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-ЗО [5]. Согласно данному закону, административная ответственность предусмотрена за нарушение правил благоустройства, включая невыполнение требований по очистке крыш и фасадов зданий и сооружений от снега и наледи.
Статья 33 Закона Воронежской области от 31 декабря 2003 г. № 74-ОЗ устанавливает ответственность за нарушения в управлении и использовании придомовых территорий [6]. Совершенные нарушения вне придомовых территорий не подпадают под данный вид административной ответственности в области ЖКХ.
В статье 94 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. № 91-ЗРХ указывается способ совершения административного правонарушения «повреждение подземных инженерных коммуникаций и сооружений по неосторожности» [7].
Однако, если объекты жилищного и коммунального хозяйства намеренно повреждены или приведены в негодное для использования состояние из корыстных или хулиганских мотивов, это уже квалифицируется как преступление. Анализ административных правонарушений, связанных с предпринимательской деятельностью в сфере ЖКХ, производится с учетом положений Особенной части действующего КоАП РФ.
В соответствии с 7.22, 7.23 и 14.1.3 пунктами данного законодательства можно заключить, что составы этих нарушений являются формальными, поскольку не содержат информации о потенциальных негативных последствиях, возникающих в результате противоправных действий или бездействия. В то же время в некоторых ситуациях, описанных в части 3 статьи 14.1.3 КоАП РФ (грубое нарушение лицензионных требований при управлении многоквартирным домом), возможность возникновения таких последствий может рассматриваться как предполагаемая. Вопросы формирования серьезных нарушений в области предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ будут рассмотрены во второй главе данного исследования.
В зависимости от того, какие конкретные правила предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ нарушаются, можно выделить следующие составы объективной стороны данного административного правонарушения:
1) осуществление видов деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, требующих лицензирования, без наличия соответствующей лицензии;
2) нарушение лицензионных условий при занятии предпринимательской деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
3) нарушение правил об уходе за общим имуществом в многоквартирных домах.
4) нарушение правил предоставления услуг коммунального обеспечения жилплощади в многоквартирных домах и частных домах, включая соблюдение стандартов обеспечения населения коммунальными сервисами;
5) нарушение практик и норм технической эксплуатации жилой недвижимости;
6) нарушение процедур и расчетов собственникам и пользователям помещений в жилых домах по оплате за управление общим имуществом и предоставленные коммунальные сервисы;
7) нарушение правил организации, финансирования и проведения капитального ремонта общественного имущества в многоквартирных зданиях.
8) нарушение норм передачи контроля за многоквартирным домом от одного управленческого органа другому.
Субъектом, вовлеченным в совершение противозаконного акта в области жилищно-коммунального хозяйства в рамках административного правонарушения, является третий компонент состава - физическое или юридическое лицо.
Из анализа Особенной части КоАП РФ, касающихся области ЖКХ, видно, что административные правонарушения могут совершать как отдельные лица (частные граждане), так и корпоративные субъекты (юридические организации).
Эти субъекты могут быть как физическими, так и юридическими лицами, обладающими правом на осуществление указанной деятельности и совершившими действия или бездействие, нарушающие установленные правила и образующие сторону правонарушения.
Специальные коллективные субъекты – это организации, которые несут ответственность за нарушения правил в сфере предпринимательской деятельности в области ЖКХ.
В сфере административного права субъекты правонарушений также делятся на общие, специализированные (служащие и другие лица, имеющие равные им права, включая частных предпринимателей, водителей транспортных средств и т.д.) и уникальные (военнослужащие, инвалиды и прочее).
Применительно к составу рассматриваемого административного правонарушения, связанного с осуществлением предпринимательской̆ деятельности в сфере ЖКХ, его субъектом может выступать физическое или юридическое лицо, которое, во-первых, вправе осуществлять указанную деятельность (в том числе в связи с необходимостью ее лицензирования), а во-вторых, в ходе ее осуществления данное лицо совершило действие или бездействие, нарушающее установленные правила осуществления такой деятельности, образующее объективную сторону соответствующего правонарушения.
К числу индивидуальных субъектов (физических лиц) административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской̆ деятельности в сфере ЖКХ, могут быть отнесены лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, то есть граждане, обладающие статусом индивидуальных предпринимателей̆ и осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере ЖКХ, например выполняющие функции управляющих организаций, выполняющие работы и оказывающие услуги по обслуживанию общего имущества многоквартирных домов.
С нашей точки зрения, не имеется правовых оснований для признания субъектами административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ, руководителей и иных должностных лиц юридических лиц, которые осуществляют данную деятельность. Такой вывод обусловлен тем, что по смыслу положений статьи 2 ГК РФ непосредственными участниками предпринимательской̆ деятельности выступают граждане и юридические лица, зарегистрированные в качестве субъектов такой деятельности в порядке, установленном законом.
В качестве субъектов в данном случае могут выступать лишь юридические лица и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без создания юридического лица, то есть индивидуальные предприниматели. Руководители юридических личностей, осуществляющих предпринимательскую деятельность, действуют от имени этих организаций, а не как участники указанной деятельности, в том числе в секторе жилищно-коммунального хозяйства. Следовательно, нарушения правил ведения предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ совершаются участниками этой деятельности, а именно юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые могут рассматриваться как правонарушители в соответствующих административных процедурах.
В качестве коллективных субъектов (юридических лиц – коммерческих организаций) административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в сфере ЖКХ, могут выступать:
1) коммерческие организации, осуществляющие коммунальную деятельность (производство и передачу холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, сбор и обработку сточных вод, передачу, распределение и торговлю электроэнергией, газообразным топливом, тепловой энергией, обращение с твердыми коммунальными отходами);
2) коммерческие организации, осуществляющие жилищную деятельность (управление многоквартирными домами, выполнение работ и оказание услуг по содержанию и ремонту многоквартирных домов, предоставлению коммунальных услуг собственникам и иным владельцам помещений в таких домах, а также индивидуальных жилых домов).
Федеральный закон определяет два вида вины у физических лиц: умысел и неосторожность (согласно статье 2.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Считается, что административное правонарушение совершается с умыслом, если лицо осознавало неправомерность своих действий, предвидело вредные последствия нарушения и желало, чтобы они произошли (прямой умысел), или допускало наступление этих последствий сознательно (косвенный умысел). Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если нарушитель предвидел вредные последствия, но недостаточно обоснованно надеялся на их предотвращение (легкомыслие), либо не предвидел наступление таких последствий, хотя должен был это предвидеть (небрежность).
В соответствии с нормами административного права, совершение правонарушений в деятельности в сфере ЖКХ индивидуальными предпринимателями возможно как умышленно, так и по неосторожности. Статьи Особенной части КоАП РФ, касающиеся ответственности за нарушения в данной области, предусматривают обе формы вины физических лиц. Законодательство не делает различий между виновностью в составах административных правонарушений, описанных в статьях 7.22 «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений» и 7.23 «Нарушение норм обеспечения населения коммунальными услугами» КоАП РФ.
При нарушениях в области ЖКХ, совершаемых индивидуальными предпринимателями, включенных в статьи 14.1.3 КоАП РФ, их вина должна оцениваться согласно законам, применяемым к корпорациям, основываясь на примечании к этой статье. Мы считаем целесообразным учитывать вину индивидуальных предпринимателей при совершении любых административных проступков в контексте предпринимательской деятельности, включая сферу ЖКХ, в соответствии с правилами определения вины юридических лиц.
Хотя закон точно определил условия субъективной стороны административных правонарушений, совершаемых юридическими субъектами, на практике возникают затруднения в осмыслении и использовании данных правил.
На основании части 3 статьи 23 Гражданского кодекса РФ, предпринимательская деятельность граждан без создания юридического лица подобна деятельности коммерческих организаций и регулируется теми же правилами. Дискуссионным является вопрос об ответственности юридических лиц согласно административному праву. Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ субъективную сторону правонарушений, совершаемых юридическими лицами, определяют условия: возможность соблюдения правил, нарушение которых влечет административную ответственность, и невыполнение юридическим лицом мер по их соблюдению.
Приведем примеры из судебной практики. Десятый арбитражный апелляционный суд по делу №А41-102183/2019 указал, что «административным органом не устанавливались обстоятельства, свидетельствующие о наличии в действиях общества вины в совершении вменяемого правонарушения, равно как и не устанавливались обстоятельства о надлежащем исполнении собственниками помещений в многоквартирных домах, находящихся в управлении общества, обязанности по уплате коммунального ресурса» [8].
Исходя из общей нормы части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, при совершении административного правонарушения в сфере ЖКХ, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель будет считаться виновным, если они не предприняли всех необходимых мер для соблюдения правил предпринимательской деятельности, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.
Необходимо обратить внимание на существующие в правоприменительной практике проблемы применения нормы части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, в том числе в отношении юридических лиц, совершивших административные правонарушения в сфере ЖКХ.
А. В. Куракин и Д. В. Карпухин отмечают, что с момента вступления в силу действующего КоАП РФ в 2002 году вопрос о вине юридического лица по части 2 статьи 2.1 КоАП РФ вызывал замечания в научной литературе [9]. Судебная практика по делам об административных правонарушениях в сфере ЖКХ показывает, что юридические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, часто признаются виновными в совершении административных правонарушений независимо от обстоятельств.
При привлечении юридических лиц к ответственности за нарушения в области ЖКХ, контрольные органы и арбитражные суды часто исходят из предположения об их виновности. Такой подход к оценке деятельности юридических лиц неоднократно критиковался ведущими учеными-административистами и не может считаться правильным.
Исходя из вышесказанного, отметим, что для эффективной реализации принципа ответственности юридических лиц в административных делах следует поддержать предложение о включении в КоАП РФ списка условий, свидетельствующих об отсутствии вины юридического лица при совершении административного правонарушения. Такой список должен быть четко определен в предстоящем проекте обновления КоАП РФ.
На охрану прав личности направлена Концепция нового КоАП РФ, в соответствии с пунктом 2.3.5.2, согласно которому «совершение правонарушения без вины лица считается в случае чрезвычайных обстоятельств и иных случаев, предусмотренных частями Особой части КоАП РФ». Надо также отметить, что действующее налоговое законодательство и законодательство обязательного социального страхования уже учитывают ситуации, когда вина лица в совершении правонарушений исключается.
Изучив данные из практики суда, диссертант приходит к выводу о том, что к факторам, исключающим ответственность юридического лица или индивидуального предпринимателя за нарушение административного законодательства в области коммунального хозяйства, можно отнести следующее:
1) Нарушения обязательных требований в сфере коммунального хозяйства, которые, хотя и формально признаются административными правонарушениями, возникли из-за действия чрезвычайных обстоятельств или стихийных бедствий (например, повреждение общественного имущества многоквартирного дома в результате урагана, наводнения, аномального снегопада или обледенения объектов коммунального хозяйства и т. д.);
2) Существующие нарушения обязательных правил в области ЖКХ, которые формально классифицируются как административные проступки, фактически осуществлены иными лицами, а не управляющей компанией или частным предпринимателем. Например, повреждение общего имущества жильцами многоквартирного дома, поставка низкокачественного коммунального ресурса от организации поставки ресурсов, а также недостаточное выполнение владельцами квартир обязанности по оплате полученных услуг коммунального характера.
Совершение административного правонарушения в сфере ЖКХ при ведении предпринимательской деятельности может привести к применению административной ответственности за нарушение соответствующих правил в данной области. Этот вид административной ответственности включает в себя применение санкций со стороны органов исполнительной власти и судебных инстанций к юридическим лицам, их руководителям, а также частным предпринимателям, совершившим административные правонарушения в сфере ЖКХ в соответствии с законодательством Российской Федерации и региональными законами об административной ответственности.
Изучаемый институт административной ответственности не охватывает ответственности за нарушение обязательных требований, не связанных с жилищно-коммунальной сферой, иначе говоря, за нарушение не жилищно-коммунальных и других обязательных требований общего значения. К ним можно отнести требования пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические, экологические, антимонопольные требования. Нарушения этих обязательных требований различных отраслей являются отдельными видами административных нарушений и соответствующей административной ответственности.
Статья 6.3 «Нарушение законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» и статья 6.4 «Несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта» КоАП РФ объединены в главе 6 «Административные правонарушения, угрожающие здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и общественной морали». В силу отсутствия особой главы о административных правонарушениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства в действующем КоАП РФ, требуется систематизация всех правонарушений, связанных с предпринимательской деятельностью в жилищно-коммунальном хозяйстве, с учетом конкретных видов такой деятельности и соответствующих норм и правил. При нарушении этих норм предусмотрена административная ответственность.
Штраф в размере 300000 рублей за несоблюдение лицензионных требований в сфере управления многоквартирными домами, устанавливаемый в соответствии с пунктом 1.3 КоАП РФ, не учитывает различную общественную вредность подобных действий, а также не учитывает специфику данной деятельности. По нашему мнению, более эффективным подходом является учет особенностей каждого конкретного нарушения и применение санкций с учетом их тяжести в соответствии с принципом пропорциональности.
1. Resolution of the Fifteenth Arbitration Appeal Court from 19.11.2023 №15AP-17451/2023 on the case №oA53-9943/2020 // Cartoteka arbitration cases [Electronic resource]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/cd75489b- b866-4df3-ae6e-b80b8202d7f9 (date of address: 28.12.2023).
2. Resolution of the Arbitration Court of the Volga District from 16.10.2023 №F06-66067/2023 on the case №A12- 8723/2022 // Cartotheca of arbitration cases [Electronic resource]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/b256bc80-810f-423e- aaee-db5f5a3c7cac (date of address: 28.12.2023).
3. Resolution of the Eighth Arbitration Appeal Court from 13.11.2020 №08AP-10517/2023 on the case №oA81- 4743/2022 // Cartoteka arbitration cases [Electronic resource]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/f4b0644d-41e9-4e35- 906a-729bd05e4688 (date of address: 28.12.2023).
4. Review of the practice of consideration by courts of cases on disputes on protection of consumer rights related to the realization of goods and services (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation 17.10.2018) // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2019. №5.
5. Law of the Kirov region from 04.12.2007 N 200-ZO “On administrative responsibility in the Kirov region” // Vyatsky Krai. 2007. N 234(4122)
6. The Law of the Voronezh region from 31.12.2003 N 74-OZ “On administrative offenses on the territory of the Voronezh region” // Kommuna. 2004. №4.
7. Law of the Republic of Khakassia from 17.12.2008 №91-ZRH “On administrative offenses” (ed. from 30.09.2020) // Herald of Khakassia. - 2008. - № 79.
8. Resolution of the Tenth Arbitration Court of Appeal from 17.06.2020 № 10AP-6530/2020 in case №A41-102183/2019 // Cartotheca of arbitration cases [Electronic resource]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/aef56aee-a8c4- 4c1f-8319-1a6f55ec47a4 (date of address: 10.01.2023).
9. Kurakin A. V., Karpukhin D. V. Actual issues of the Concept of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offenses [Text] / A. V. Kurakin, D. V. Karpukhin // Russian Justice. - 2020 2. - P. 2-6.
